Tema 7

TEMA 7. Recursos administrativos. Principios generales. Actos susceptibles de recurso administrativo. Reglas generales de tramitación de los recursos administrativos. Procedimientos sustitutivos de los recursos administrativos: conciliación, mediación y arbitraje. Clases de recursos administrativos

1. reCursos AdministrAtivos. prinCipios generALes. ACtos susCeptibLes de reCurso AdministrAtivo. regLAs generALes de trAmitACión de Los reCursos AdministrAtivos

1 1. INTRODUCCIÓN

La Ley permite a la Administración que, por sí misma, sin ser impelida por los interesados, pueda revisar de oficio sus actos administrativos.

En otras ocasiones, son los particulares interesados los que, a través de la interposición de los correspondientes recursos administrativos o, en su caso, contencioso-administrativo, obligan a la Administración a efectuar esta revisión.

La presunción de validez de los actos administrativos admite prueba en contrario por parte del interesado cuando entable el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo, de forma que, si demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, éste debe ser anulado.

La Ley ha concedido al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales para conseguir una satisfacción a sus pretensiones, a través del recurso contencioso-administrativo.

Son

«Un acto con el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes».

«Actos del administrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico».

Su nota característica es su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo que les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que, como se deriva de lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la ley 30/92 (en los que se permite al particular la exigencia de responsabilidad por defectuosa tramitación o por incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren y, en especial, los que supongan paralización de los plazos preceptivamente señalados u omisión de los trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.

El recurso administrativo es una garantía para los afectados por la resolución administrativa, en cuanto les asegura la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eliminar el perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos. Es una garantía limitada, por cuanto se interpone y resuelve ante y por la propia Administración.

1.2. PRINCIPIOS GENERALES

Se recogen en los artículos 107 a 114 de la Ley  30/92.

1 2 1. Objeto y clases

Artículo 107:

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

Además de los recursos de alzada y potestativo de reposición a que se refiere este artículo 107, el artículo 108 trata del recurso extraordinario de revisión, al disponer que contra los actos firmes en vía administrativa sólo procederá el recurso extraordinario de revisión, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118 1.

En definitiva, la Ley 30/92 establece el siguiente esquema de recursos:

a) El recurso administrativo de alzada, contra los actos que no agotan la vía administrativa.

b) El recurso administrativo de reposición con carácter potestativo, contra los actos que pongan fin a la vía administrativa.

c) El recurso administrativo extraordinario de revisión, contra los actos firmes en vía administrativa.

d) Los recursos administrativos especiales, como las reclamaciones económico-administrativas o el recurso administrativo especial de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

Cabe la posibilidad de acudir a otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, cuando se implanten, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, por las Leyes (por ejemplo por el artículo 50 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, para los entes, organismos y entidades del sector público que no tengan la condición de Administraciones Públicas).

Tampoco puede omitirse una mención a las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, a que se refieren los artículos 122 a 126 de la Ley 30/92.

1 2 2. Fin de la vía administrativa

Para que proceda uno u otro recurso, es determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa.

El artículo 109 dice que ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107 2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

Según la LOFAGE ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley 30/92, los actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) En particular, en la Administración General del Estado:

1. Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

2. Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

c) En los Organismos Públicos adscritos a la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa.

Por lo que respecta a la Administración Local, el artículo 52 2 de la Ley de Régimen Local establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:

a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27 2 (se refiere al ejercicio por las Corporaciones Locales de competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el recurso administrativo de alzada ante las mismas).

b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

c) La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.

En cuanto a las Comunidades Autónomas, se estará a lo que disponga su normativa específica, que, normalmente, viene pronunciándose en similares términos a los examinados respecto a la Administración General del Estado.

1.2.3. Interposición del recurso

A tenor del artículo 110 de la Ley 30/92, el escrito de interposición del recurso deberá expresar:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.

Estos son requisitos mínimos, siendo usual que en dicho escrito se pida, por ejemplo, la suspensión del acto recurrido, que, a tenor del artículo 111, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, podrá –facultativamente– acordarse por el órgano a quien compete resolver el recurso, de oficio o a instancia de parte, y previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, en el caso de que la ejecución del acto recurrido pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62 1.

Por lo demás, siguiendo el esquema propugnado por la Ley 30/92, en orden a agilizar el procedimiento, pensado éste como garantía del ciudadano, el número 2 del artículo 110 establece que «el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter».

Y en su número 3, que «los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado».

1.2.4. Audiencia de los interesados

Con el fin de no causar una indefensión a los interesados, que está prohibida por el artículo 24 de la Constitución, el artículo 112 prevé la audiencia de los interesados, en esta materia de recursos, disponiendo que:

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

1.2.5. Resolución

Respecto de la misma, el artículo 113 contiene las siguientes reglas:

1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formulabas en el mismo o declarará su inadmisión.

2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67 (que trata de la convalidación de los actos administrativos).

3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente.

No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

2. proCedimientos sustitutivos de Los reCursos AdministrAtivos: ConCiLiACión, mediACión y ArbitrAje

El artículo 107 prevé que las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

Por otra parte, la aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

En definitiva, junto a los recursos administrativos, cabe la posibilidad de acudir a otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, cuando se implanten, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, por las Leyes.

3. CLAses de reCursos AdministrAtivos

3 1. EL RECURSO DE ALzADA

Los artículos 114 y 115, tratan de este tipo de recurso, pudiéndose distinguir:

3 1 1. Objeto

Conforme al artículo 114, las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107 1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridas en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al Presidente de los mismos.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el órgano competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo responsable directo del cumplimiento de esta previsión el titular del órgano que dictó el acto recurrido.

3.1.2. Plazos

Según el artículo 115, el plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.

Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución, será de tres meses, transcurrido el cual sin que recaiga resolución se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43 1, segundo párrafo (previendo que recaiga silencio administrativo positivo en esta materia, al disponer que «cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo»).

Finalmente, contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118 1.

3.2. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN

3.2.1. Introducción

Es una necesidad, sobre todo respecto de la Administración Local, en la que se obliga a los ciudadanos a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en la inmensa mayoría de los supuestos, sin posibilidad de revisión a instancia de parte (salvo petición de revisión de oficio de los actos administrativos y el recurso extraordinario de revisión) de los actos dictados por los órganos de gobierno de las Entidades Locales.

En este contexto, el artículo 52 1 de la Ley de Bases de Régimen Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas, dispone que «contra los actos y acuerdos de las Entidades Locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición».

Este recurso, por lo demás, se regula en los artículos 116 y 117 de la Ley 30/92.

3.2.2. Objeto y naturaleza

Conforme al artículo 116, los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

En el caso de que se interponga recurso de reposición, no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

3.2.3. Plazos

El plazo para la interposición de este recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

Finalmente, contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

3.3. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

3.3.1. Introducción

A él se refieren los artículos 118 y 119.

Es un recurso extraordinario que sólo se admite en los supuestos del artículo 118 y contra actos firmes, es decir, en principio, inatacables, pero que, por la gravedad de las circunstancias concurrentes en su emisión, la Ley permite su impugnación.

3.3.2. Objeto y plazos

A tenor del artículo 118:

1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1ª, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 (revisión de oficio de los actos administrativos) y 105 2 (rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en los actos) de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

3.3.3. Resolución

A tenor del artículo 119, el órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

En concreto, en la Administración General del Estado, a tenor de la Disposición Adicional Decimoséptima LOFAGE, será competente para conocer de este recurso el órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso. La competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión regulado en la Ley General Tributaria corresponderá a los órganos que dichas normas establezcan.

Finalmente, transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.