Tema 3

TEMA 3. El sistema de fuentes: las Leyes y sus clases. El procedimiento legislativo ordinario. Las leyes orgánicas. Las normas del Gobierno con fuerza de Ley: decretos-leyes y decretos legislativos. Los tratados internacionales. El Derecho Comunitario. La potestad reglamentaria: formación y fundamento. El Reglamento. Las relaciones entre la Ley y el Reglamento

1. eL sistemA de fuentes: LAs Leyes y sus CLAses. eL proCedimiento LegisLAtivo ordinArio. LAs Leyes orgániCAs

1.1. INTRODUCCIÓN

Desde que surgió el llamado Estado de Derecho, como exponente de la división de poderes en el Estado, del reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos y, en definitiva, del principio de legalidad, se ha podido hablar de una auténtica sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, desapareciendo, así, los privilegios históricos reconocidos al Poder Ejecutivo, que le llevaba, incluso a estar al margen y por encima de la propia Ley.

Nuestra Constitución, de 27 de diciembre de 1978 (CE, en adelante), es tajante en esta materia al disponer en los artículos:

a)    1 - «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho».

b)    9 1 - «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».

c)    9 3 - «la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

d)    103 1 - «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho».

e)    106 1 - «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fínes que la justifican».

De todos estos preceptos, pues, debe extraerse la rotunda afirmación del sometimiento pleno de la Administración al Derecho.

Sumisión que es, en definitiva, a todo el ordenamiento jurídico, encabezado por la propia Constitución, cuya aplicación directa está fuera de dudas.

Y que se produce, en especial, respecto del Derecho propio y exclusivo de la Administración: El Derecho Administrativo.

1.2. DERECHO ADMINISTRATIVO

«Aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos».

«Un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Común».

Y de esta definición, surgen las siguientes consecuencias:

a)    El Derecho Administrativo es un Derecho Público, del que constituye una de sus ramas más importantes, presentándose íntimamente relacionado y subordinado al Derecho Constitucional, dada la primacía de la propia Constitución.

b)    El Derecho Administrativo es el Derecho común de las Administraciones Públicas, en cuyo ámbito éstas desarrollan la actividad que les es propia, como opuesto a la expresión Derecho especial (en virtud de la cual, las lagunas que pueda presentar el Derecho que lo sea, se han de suplir acudiendo a otros Derechos, a diferencia de lo que ocurre con el Derecho Administrativo, en el que se integran con sus propios principios).

El carácter estatutario de este Derecho, le hace ser un microcosmos jurídico, que tiende a cubrir las posibles zonas en que se mueven las Administraciones Públicas, incluso aquellas que constituyen el objeto de regulación de otros Derechos.

c) Para que exista una relación jurídico-administrativa, regulada por este Derecho Administrativo, es preciso que, al menos, una de las partes en dicha relación sea una Administración Pública, actuando directamente ella misma o, incluso, a través de particulares que actúan en lugar de ella (por ejemplo, un concesionario de un servicio público), cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

El Derecho Administrativo presenta unas características especiales, dada la situación de privilegio que ostenta la Administración, al ejercer las potestades exorbitantes que se le reconocen para el cumplimiento de su misión: servir con objetividad los intereses generales (artículo 103 1 de la Constitución).

En efecto, a diferencia de los particulares, la Administración, entre otras, tiene las potestades de decisión ejecutoria y acción de oficio, de autotutela de sus derechos, expropiatoria, etc.

El Derecho Administrativo, en este contexto, ha de estar hecho, como señala este Autor, de un equilibrio entre estas potestades y las garantías que se conceden al ciudadano frente a su ejercicio.

La Administración, además de actuar como tal, puede actuar en determinadas relaciones como un particular más, en cuyo caso se le aplicará el Derecho Privado y su control se verificará ante los Tribunales ordinarios y no ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

1 3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1 3 1. Introducción

En el Título Preliminar del Código Civil se desarrolla todo lo relativo a las fuentes del Derecho, estableciendo en su artículo 1 que «las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho».

Al tratar de las fuentes del Derecho Administrativo, no tenemos más que aplicar dicha teoría general, si bien teniendo en cuenta una particularidad: el hecho de que la Administración Pública es fuente normativa de su propia actividad, a través de la potestad reglamentaria.

1 3 2. Concepto

Se entiende por fuentes del Derecho Administrativo «aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia».

Cuando hablamos de fuente del Derecho nos referimos a quién hace el Derecho, de dónde surge éste, así como, en otro sentido, cómo se manifiesta al exterior dicho Derecho.

1 3 3. Jerarquía y enumeración de las fuentes del Derecho Administrativo

La coexistencia de diversas fuentes plantea el problema de su ordenación jerárquica, pues, en virtud del principio de unidad del Derecho Positivo, debe rechazarse la posibilidad de dos fuentes de igual rango.

Señalar la jerarquía de las fuentes es tanto como establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas a cada caso concreto y el criterio para solucionar las contradictorias prescripciones que se encuentren en normas de distinto rango.

Hay dos criterios fundamentales.

A) El criterio de la primacía del Derecho escrito, por el cual las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el Derecho Administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias.

Así, «la Costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada», y «los Principios Generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico», como establece el artículo 1 del Código Civil.

B) El criterio de la jerarquía del órgano del que emana la norma de Derecho escrita, en virtud del cual debe señalarse, en primer lugar, la subordinación de las disposiciones administrativas (fuentes de la Administración) respecto de las emanadas del Poder Legislativo (fuentes para la Administración), y, dentro de estas últimas, la mayor jerarquía de la Constitución respecto de los demás tipos de Leyes.

En segundo lugar, dentro ya de las fuentes de la Administración, deben tenerse en cuenta dos reglas:

a) A mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa, corresponde mayor valor formal de la norma dictada (así, un Reglamento aprobado por el Consejo de Ministros, a través de un Decreto, tiene mayor rango jurídico que una disposición dictada por un Ministro, a través de una Orden Ministerial).

b) Las normas reglamentarias de las Entidades de carácter público integradas en el Estado no pueden contradecir el Derecho estatal.

Podemos señalar la siguiente jerarquía u orden de prelación y enumeración de las fuentes de nuestro Derecho Público, siguiendo, por lo demás, los preceptos del Código Civil (artículo 1), de la Constitución (que, en su artículo 9 3 garantiza el principio de jerarquía normativa) y de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (que, en su artículo 25, establece el orden de prelación de las normas administrativas). Junto a ellos, además, ha de hacerse notar la incidencia que la integración de España en la Comunidad Económica Europea ha comportado en esta materia de fuentes, dado que el Derecho Comunitario es de directa aplicación en los países miembros de la Comunidad, teniendo, incluso, una fuerza superior a la de sus propias legislaciones, en base –en el caso español– a la remisión que efectúa el artículo 93 de la Constitución, según el cual «mediante Ley Orgánica se puede autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una Organización o Institución Internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los Organismos Internacionales o Supranacionales titulares de la cesión».

Este precepto, redactado con la mira puesta en la integración de España en las Comunidades Europeas, hace posible el establecimiento de un verdadero Derecho supranacional, en el sentido de un traslado de competencias legislativas, ejecutivas y judiciales a Organizaciones Internacionales, las cuales quedan así habilitadas para ejercer dichas competencias directamente sobre los ciudadanos españoles, sin pasar por el intermedio de una conversión por el Estado español.

La incorporación de España a dicha Comunidad supone la aplicabilidad interna del Tratado de Roma y de los demás Tratados comunitarios y, de manera especial, la aplicación de los Reglamentos, Directivas y Decisiones comunitarias, dictados por los órganos de la Comunidad (Parlamento Europeo, Consejo de Ministros y Comisión), que prevalecen sobre las propias Leyes nacionales de los respectivos Estados miembros y tienen una aplicación directa en los mismos, al margen y por encima de sus respectivas Leyes internas.

Se trata de una transferencia o cesión de competencias a órganos supranacionales, dejando de ser competentes los órganos nacionales en las materias transferidas. Existen, pues, dos órdenes jurídicos paralelos y no superpuestos.

Por lo demás, al margen de esta incidencia del Derecho Comunitario, se puede señalar la siguiente enumeración y jerarquía de las fuentes en nuestro Derecho Administrativo:

A) Fuentes directas

a) La Constitución.

b) Las Leyes Orgánicas, ordinarias y demás actos con fuerza de Ley (Decretos Legislativos y Decretos–Leyes).

c) Reglamentos del Presidente del Gobierno (o de la Presidencia de la Comunidad Autónoma respectiva) o del Consejo de Ministros (o del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma), aprobados por Real Decreto (Decreto, en el caso de la Comunidad Autónoma).

d) Reglamentos o disposiciones Ministeriales (o de las Consejerías de la Comunidad Autónoma) aprobados por Orden Ministerial (o de la Consejería de que se trate). Si la disposición afecta a varios Ministerios, revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados (en el caso de las Comunidades Autónomas se actuará en función de lo que disponga su legislación específica).

e) Reglamentos o normas de otras Entidades Públicas, es decir, la normativa emanada de otras Corporaciones Públicas, como las Ordenanzas y Reglamentos de las Corporaciones Locales y los Bandos de los Alcaldes.

B) Fuentes directas subsidiarias

Se aplican en defecto de las anteriores y son:

a) La Costumbre, que es la norma creada por un repetido hacer jurídico, y a la que se refiere el artículo 1 3 del Código Civil, al establecer que «la costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre».

b) Los Principios Generales del Derecho, definidos como «las ideas fundamentales e informadoras de la organización jurídica de la nación», y respecto de los que el artículo 1 4 del Código Civil establece que «se aplicarán en defecto de Ley o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico».

C) Fuentes indirectas

a) Los Tratados Internacionales, sobre cuyo rango normativo no hay unanimidad en la Doctrina, pudiendo señalarse que deriva de la intervención o no de las Cortes Generales, en su autorización, de forma que, cuando haya de autorizarlos (al tratarse de Tratados de carácter político, de carácter militar, que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título Primero, que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución), deben ser tenidos como auténticas Leyes. En cambio, cuando las Cortes se limiten a ser informadas por el Gobierno de su celebración, tienen rango reglamentario.

En cualquier caso, con la salvedad expuesta respecto al Derecho Comunitario, los Tratados Internacionales sólo formarán parte de nuestro ordenamiento interno como fuente directa una vez publicados íntegramente en el Boletín Oficial del Estado (artículos 96 de la Constitución y 1 5 del Código Civil).

b) La Jurisprudencia, que en nuestro Derecho no tiene el carácter de fuente, a diferencia de en los países anglosajones. Sobre ella establece el artículo 1 6 del Código Civil que «complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho».

Según el artículo 1 2 del Código Civil «carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior».

1.4. LAS LEYES Y SUS CLASES

1 4 1. Introducción

Al tratar de la Ley como fuente del Derecho Administrativo, ha de hacerse mención a la Constitución como Ley de Leyes, que juega un triple papel:

a) Es una norma jurídica, por lo que participa de cuantos caracteres materiales y formales se predican de la norma jurídica en general.

b) Es la norma jurídica fundamental y esto también en el doble sentido material y formal, ya que:

1. Su contenido constituye el punto de arranque para el desarrollo legislativo del total ordenamiento jurídico del Estado, que, además, ha de interpretarse precisamente de acuerdo con el sentido de la Constitución.

2. La primacía de la Constitución con respecto al resto del ordenamiento jurídico tiene rango formal, constituye el primer escalón en el ordenamiento jerárquico de las fuentes del Derecho y, por tanto, tiene rango y valor de superley.

c) La Constitución establece la propia jerarquía de las fuentes del Derecho.

Ocupando la Constitución la cúspide de nuestro ordenamiento jurídico, su ámbito de aplicación es omnicomprensivo, como se desprende del artículo 9  1, al establecer que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». De ello se deriva que:

a) La Constitución forma parte del ordenamiento jurídico.

b) Dentro de él, su lugar es preeminente.

1 4 2. Consecuencias del carácter normativo de la Constitución

De la concepción de la Constitución como norma jurídica se derivan las siguientes consecuencias:

a) Su carácter no programático, de lo que, salvo excepciones, se deduce su invocabilidad ante los Tribunales y su aplicación directa por éstos.

b) La positivación de los principios constitucionales.

c) El carácter de sus preceptos como elementos de interpretación del ordenamiento jurídico, sobre todo cuando no tienen una aplicación directa, como reconoce el artículo 53 3, que señala que los principios rectores de la política social y económica «informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos».

d) La fuerza derogatoria de la Constitución y la inconstitucionalidad sobrevenida, reconocida en su Disposición Derogatoria.

1 4 3. La Ley

En un sentido restringido, la Ley es una norma estatal y escrita, de especial importancia y rango, que se diferencia de las demás normas estatales por su procedencia y por los especiales requisitos y solemnidades de su formación, contraponiéndose a las normas o disposiciones estatales sin significado de Ley.

Definiciones:

(«Ordenación de la razón, dirigida al bien común y promulgada solemnemente por aquel que tiene a su cargo el cuidado de la comunidad»).

«Norma emanada directamente del poder soberano, reveladora de su mandato respecto de la organización jurídica de la Nación» (la alusión al poder soberano debe entenderse hecha al Poder Legislativo).

Desde el punto de vista material, la Ley es una norma jurídica de carácter general y obligatorio. Desde el punto de vista formal, es un acto emanado del Poder Legislativo.

Como fuente del Derecho es el resultado de una combinación de los puntos de vista anteriores, por lo que cabe definirla como «norma jurídica de carácter general y obligatorio dictada por órganos estatales a los que el ordenamiento jurídico atribuye el Poder Legislativo».

1 4 4. Titularidad legislativa

En España, tras la Constitución, el Estado y las Comunidades Autónomas son los titulares de la potestad legislativa.

En cuanto a la potestad legislativa del Estado la ejercen las Cortes Generales, con arreglo al artículo 66 2.

En lo que concierne a las Comunidades Autónomas, corresponde a sus respectivas Asambleas Legislativas.

La sanción de las Leyes corresponde al Rey (artículo 62), estableciendo el artículo 91 del texto constitucional que «el Rey sancionará en el plazo de quince días las Leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación».

En cuanto a la sanción y promulgación de las Leyes de las Comunidades Autónomas, corresponderá al Presidente de cada una de ellas, en nombre del Rey.

1 4 5. Clases de Leyes

La Constitución distingue, básicamente, entre Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias.

1.4.5.1. Leyes Orgánicas

Esta expresión se ha utilizado tradicionalmente por nuestro ordenamiento jurídico para referirse a las Leyes básicas reguladoras de determinadas instituciones del Estado, y en este sentido se promulgaron las ya derogadas Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870, del Consejo de Estado de 1945, etc.

La Constitución las caracteriza por su contenido, reservando unas materias a este tipo de Ley. De ahí que, como ha reconocido nuestro Tribunal Constitucional, no se pueda hablar de una relación de jerarquía entre este tipo de Leyes y las Leyes ordinarias, teniendo ambas el mismo rango jerárquico, aunque en su proceso de elaboración existan diferencias como luego se expondrá.

En concreto, a tenor del artículo 81  1, son Leyes Orgánicas:

a) Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (específicamente, los reconocidos en los artículos 15 a 29 de la Constitución).

b) Las que aprueben los Estatutos de Autonomía, debiendo hacerse notar el carácter complejo del iter legislativo en este caso, ya que se requiere la participación de los ciudadanos a quienes afecten, a través de referéndum, por lo que vienen a ser –los Estatutos de Autonomía– una Ley Orgánica de especial importancia inmune a cualquier otra Ley Orgánica que no siga su mismo proceso de elaboración.

c) Las que regulen el régimen electoral general (en la actualidad, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio).

d) Las demás previstas en la Constitución.

En particular, la Constitución prevé la necesariedad de Ley Orgánica en la regulación de las siguientes materias:

– Las bases de la organización militar (artículo 8  2).

– La institución del Defensor del Pueblo (artículo 54).

– El régimen de suspensión de derechos fundamentales para determinadas personas (artículo 55  2).

– Las dudas, renuncias, etc., respecto a la sucesión en la Corona (artículo 57  5).

– La iniciativa popular legislativa (artículo 87  3).

– Las modalidades de referéndum (artículo 92  3).

– La autorización para la celebración de Tratados Internacionales por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (artículo 93).

– Las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo 107).

– Los estados de alarma, excepción y sitio (artículo 116).

– La constitución, funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales y el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera y del personal al servicio de la Administración de Justicia (artículo 122).

– La composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (artículo 136).

– La alteración de los límites provinciales (artículo 141  1).

– La autorización de la constitución de Comunidades Autónomas cuyo ámbito territorial supere el de una Provincia y no reúna las condiciones del artículo 143 1, el otorgamiento de Estatutos de Autonomía a territorios no integrados en la organización provincial y la sustitución de las Corporaciones Locales a que se refiere el artículo 143  2 (artículo 144).

– La creación de Policías dependientes de las Comunidades Autónomas (arts. 148  1 y 22,  y 149  1 y 29).

– Los términos del referéndum previsto en el artículo 151  1.

– El ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias financieras a que alude el artículo 157  1. Las normas para resolver los conflictos entre éstas y el Estado y la regulación de las posibles fórmulas de colaboración financiera entre los mismos (artículo 157).

– El funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones (artículo 165).  

Además de estos supuestos, hay que incluir las denominadas Leyes de transferencia o delegación, a las que se refiere el artículo 150  2, según el cual “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”.

En este supuesto, se transfiere no una simple potestad normativa, sino una competencia material completa, que puede incluir tanto facultades normativas como administrativas o gestoras. Ahora bien, lo que se transfiere o delega no es la competencia completa, sino facultades de la misma, es decir, aspectos parciales de la ordenación o la gestión de la materia.

Por lo demás, con respecto a las Leyes Ordinarias, las Orgánicas presentan una especialidad en cuanto a su aprobación, modificación o derogación, al exigirse la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del Proyecto (artículo 81  2).

1.4.5.2. Leyes Ordinarias

Son el resto, elaboradas y aprobadas por las Cortes Generales en Pleno o en Comisiones, con arreglo a los arts. 87 a 90 y 79.

Dentro de ellas hay que incluir, como especialidades, algunos Tratados Internacionales, las Leyes refrendadas, las Leyes de Armonización y las Leyes Básicas a que se refiere el artículo 149  1, con especial incidencia las dos últimas sobre la potestad legislativa de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, que ha de acomodarse a lo previamente establecido en aquéllas.

Junto a ellas, hay que consignar las Leyes de las Comunidades Autónomas, encontrándose en el mismo nivel que las Leyes ordinarias dictadas por el Estado, siempre que ambos tipos de Leyes se dicten dentro del ámbito de la respectiva competencia del segundo y las primeras.

1.5. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO

1.5.1. Introducción

Con carácter general, al procedimiento de elaboración de las Leyes se dedican los artículos 87 a 90, junto a los que deben ser tenidos en cuenta los Reglamentos de las Cámaras.

1.5.2. Iniciativa

A tenor del artículo 87 de la Constitución:

1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.

2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

3. una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

Por su parte, el artículo 88 de la Constitución prescribe que «los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos».

Como se deduce de estos artículos, la iniciativa puede provenir de:

a) El Gobierno, a través de Proyecto de Ley.

b) Las propias Cámaras, a través de Proposición de Ley presentada por sus miembros, como regla general un grupo parlamentario o un número mínimo de parlamentarios.

c) Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, bien solicitando al Gobierno que apruebe un Proyecto de Ley, bien remitiendo a la Mesa del Congreso una Proposición de Ley.

d) La iniciativa popular, regulada en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, sobre la base de la cual cabe distinguir tres fases:

1. Presentación de la misma, por parte de la Comisión promotora de la iniciativa, ante la Mesa del Congreso, que es la legitimada para declarar su admisibilidad en el plazo de quince días, y contra cuya decisión es posible recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

2. Recogida de firmas, que se efectúa una vez admitida a trámite la proposición, debiendo hacerse en el plazo de nueve meses, prorrogable por otros tres meses más, actuando como órgano autentificador de las mismas la Junta Electoral Central. Las firmas se podrán recoger también como firma electrónica conforme a lo que establezca la legislación correspondiente.

3. Tramitación parlamentaria, en la forma prevista para el resto de Leyes.

1.5.3. Tramitación

A tenor del artículo 89:

1. La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.

 2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.

Por su parte, el artículo 90 prescribe que:

1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.

2. El Senado en el plazo de dos meses, a partir de día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

En cuanto a la tramitación en sí en el seno de las Cámaras, puede sintetizarse en los siguientes pasos:

a) Presentación de enmiendas, que pueden ser a la totalidad o al articulado, en el plazo de quince días, a partir de la publicación del Proyecto o Proposición, en escrito dirigido a la Mesa de la Comisión correspondiente, que podrá ampliar o prorrogar dicho plazo.

b) Debate de totalidad en el Pleno del Congreso, en el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad del Proyecto o Proposición, devolviéndose el texto del Proyecto al Gobierno en caso de que prospere alguna enmienda a la totalidad.

c) Si no prosperan las enmiendas a la totalidad, se remite el texto a la Comisión correspondiente, en la que se designa una Ponencia, que deberá elaborar un informe teniendo en cuenta el texto del Proyecto o Proposición y las enmiendas presentadas.

Acto seguido, se debate el texto en la Comisión, artículo por artículo, y, una vez dictaminado el texto, se remite al Presidente del Congreso.

d) Deliberación en el Pleno del Congreso, aprobando o rechazando el proyecto o proposición.

Tras ello, se remite al Senado, que sigue una tramitación similar, con las peculiaridades antes examinadas en base al artículo 90 de la Constitución.

Por lo demás, los Reglamentos de las Cámaras prevén la posibilidad de seguir un procedimiento de urgencia, a iniciativa del Gobierno, de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados, siendo acordado por la Mesa de la Cámara, y en el que se reducen los plazos del procedimiento legislativo ordinario a la mitad como regla general.

Finalmente, una vez aprobada la Ley de que se trate, se somete a la sanción del Rey, que, como se expuso, deberá efectuarse en el plazo de quince días, promulgándola y ordenando su inmediata publicación (artículo 91).

2. LAs normAs deL gobierno Con fuerzA de Ley: deCretos-Leyes y deCretos LegisLAtivos

2.1. INTRODUCCIÓN

La división de poderes, que propugnaba la atribución de las diversas funciones del Estado a distintos complejos orgánicos, nunca se ha llevado a la práctica en toda su integridad. En cuanto a la función legislativa, no sólo la ejercita el Poder de este carácter, sino, también, el Poder Ejecutivo, que legisla unas veces en virtud de su propia competencia, a través de los Reglamentos, y, otras, en sustitución del Poder Legislativo.

La posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda dictar disposiciones con fuerza de Ley supone una excepción al principio general de la división de poderes.

La Constitución ha previsto dos tipos de normas del Ejecutivo con fuerza de Ley: los Decretos–Leyes y los Decretos Legislativos.

Ambas presentan notas en común:

a) Se trata de normas que, desde el punto de vista subjetivo, emanan del Poder Ejecutivo y, más concretamente, del Gobierno.

b) Desde el punto de vista formal, unos y otros tienen el mismo valor que las Leyes dictadas por el Poder Legislativo.

2.2. DECRETOS–LEYES

Los regula el artículo 86, conforme al cual «en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos–Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.

Los Decretos–Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.

El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como Proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia».

Como la habilitación al Gobierno para dictar el Decreto–Ley, supuesta la situación de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitución y éste tiene fuerza de Ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la Ley, queda fuera de la competencia de los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional (artículo 161  1, a).

2.3. DECRETOS LEGISLATIVOS

En España, la práctica de la legislación delegada se ha utilizado, por razones técnicas, en dos supuestos:

a) Las Leyes de Bases, que pueden catalogarse como directrices establecidas por las Cortes Generales, sobre las que autoriza al Gobierno para que dicte un Texto Articulado desarrollándolas, sin salirse del mandato contenido en las mismas.

Dicho Texto Articulado, que se manifiesta al exterior como Decreto Legislativo tiene rango de Ley formal.

b) Las refundiciones legales, previa autorización de las Cortes Generales, con el fin de reunir en un solo texto normativo las disposiciones dispersas que regulan una materia y que, por su misma dispersión, provocan en no pocas ocasiones una clara infracción al principio de seguridad jurídica. El Texto Refundido, que en adelante será el único aplicable, deroga las disposiciones anteriores que refunde y tiene, también, naturaleza de Ley formal.

En cuanto a la regulación actual en nuestro Derecho, está contenida en los artículos 82 a 85.

El artículo 82 dispone que «las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior (las que son objeto de Ley Orgánica).

La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de Bases cuando su objeto sea la formulación de Textos Articulados, o por una Ley Ordinaria cuando se trate de refundir varios Textos legales en uno solo.

La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a Autoridades distintas del propio Gobierno.

Las Leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las Leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control».

El artículo 83 dispone que las Leyes de Bases no podrán en ningún caso:

a) Autorizar la modificación de la propia Ley de Bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

El artículo 84 establece la defensa de las delegaciones legislativas, al prescribir que «cuando una proposición de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación».

El artículo 85 prescribe que las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

En cuanto al control de los Decretos Legislativos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con fuerza de Ley, en el caso de Decreto Legislativo, radica en la Ley de delegación. Por ello, las normas contenidas en esa fuente del Derecho tendrán dicho rango en cuanto se ajusten al contenido de aquélla; y, en todo lo que excedan, al carecer de apoyatura legal, tendrán carácter exclusivamente reglamentario. Esto explica que la Constitución admita el control del Decreto Legislativo por los Tribunales, a diferencia de lo que ocurre con el Decreto–Ley. Pero este control habrá de ceñirse exclusivamente a verificar la adecuación del Decreto Legislativo a la Ley de delegación, pues en la medida en que tal adecuación exista tendrá fuerza de Ley y estará excluida del control jurisdiccional. En tal caso, sólo cabrá, como en el supuesto del Decreto–Ley, el control del Tribunal Constitucional (artículo 161 1, a), sin perjuicio de la posibilidad de que la Ley de delegación establezca controles adicionales.

El artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al tratar del ámbito de dicha Jurisdicción, señala que «los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación».

3. Los trAtAdos internACionALes

A tenor del artículo 96 de la Constitución, “los Tratados Internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”.

En términos similares se pronuncia el artículo 1  5 del Código Civil, según el cual “las normas jurídicas contenidas en los Tratados Internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado”.

En cuanto a su rango normativo, deriva de la intervención o no de las Cortes Generales en su autorización. A estos efectos, el artículo 94 de la Constitución establece que “la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o Convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los siguientes casos:

a) Tratados de carácter político.

b) Tratados o Convenios de carácter militar.

c) Tratados o Convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título Primero.

d) Tratados o Convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e) Tratados o Convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes Tratados o Convenios”.

La intervención necesaria de las Cortes (cuando haya de autorizarlos y no en el caso de ser simplemente informadas) en estos casos garantiza la efectividad de la reserva legal y deja en claro cuándo las normas de un Tratado válidamente celebrado pueden y deben ser tenidas como Leyes.

Finalmente, al margen de estos supuestos, la Constitución ha previsto en su artículo 93 la posibilidad de que una Ley Orgánica autorice “la celebración de Tratados por los que se atribuya a una Organización Internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución”, correspondiendo a “las Cortes generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los Organismos Internacionales o Supranacionales titulares de la cesión”.

Este precepto, redactado con la mira puesta en la integración española en las Comunidades Europeas, hace posible el establecimiento de un verdadero Derecho supranacional, en el sentido de un traslado de competencias legislativas, ejecutivas y judiciales a organizaciones internacionales, las cuales quedan así habilitadas para ejercer dichas competencias directamente sobre los ciudadanos españoles, sin pasar por el intermedio de una conversión efectuada por el Estado español.

En concreto, la incorporación de España a dicha Comunidad supone la aplicabilidad interna del Tratado de Roma y de los demás Tratados comunitarios y, de manera especial, la aplicación de las normas comunitarias (Reglamentos, Directivas, etc.), dictadas por los órganos de la Comunidad (Parlamento Europeo, Consejo de Ministros y Comisión), que prevalecen sobre las propias Leyes nacionales de los respectivos Estados y tienen una aplicación directa en los mismos, al margen y por encima de sus respectivas Leyes internas.

Se trata de una transferencia o cesión de competencias a órganos supranacionales, dejando de ser competentes los órganos nacionales en las materias transferidas. Existen, pues, dos órdenes jurídicos paralelos y no superpuestos.

4. eL dereCHo ComunitArio

En aplicación del artículo 93 de la Constitución, España atribuyó a las Comunidades Europeas (actual unión Europea), tras su adhesión a la mismas, el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, en concreto la potestad normativa, asumiendo como Derecho propio el Derecho Comunitario.

Este Derecho está constituido por:

a) El Derecho originario o primario, integrado por los Tratados fundacionales de las antiguas Comunidades Europeas y aquellos Tratados que los han modificado o completado, hasta llegar a la futura Constitución Europea, que constituyen la cúspide de la jerarquía normativa comunitaria.

b) El Derecho derivado o secundario, constituido por los actos normativos de las Instituciones comunitarias. En particular:

1. Los Reglamentos, que tienen un alcance general siendo obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables a los Estados miembros.

2. Las Directivas, que obligan al Estado miembro destinatario (pueden dirigirse a uno o algunos Estados o a todos) en cuanto a los objetivos que en ellas se fijan, dejando a criterio de dichos Estados la forma y los medios a través de los cuales cumplir dichos objetivos. Imponen una obligación de resultado, sin perjuicio de que, en el caso de que una inaplicación de la Directiva o una incorrecta aplicación provoque lo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas llamó el “efecto directo” de la Directiva de que se trate, esto es, la posibilidad de que los ciudadanos la invoquen directamente ante los Tribunales nacionales.

3. Las Decisiones, que son obligatorias en todos sus elementos para todos sus destinatarios una vez notificadas a los mismos, y a las que también se les ha reconocido el “efecto directo”.

4. Las Recomendaciones y Dictámenes, que no son vinculantes ni para los Estados miembros ni para los particulares a lo que pudiera afectar su contenido.

5. Los llamados “actos atípicos”, entre los que se encuentran las Decisiones del Consejo y las Resoluciones, que son una declaración de intenciones sin efectos obligatorios.

c) El Derecho complementario, integrado por los Acuerdos concluidos entre los Estado miembros entre sí; los acuerdos y decisiones de los representantes de los Estados reunidos en el seno del Consejo, que no tienen la condición de actos del Consejo, sino el carácter de acuerdos internacionales, y los acuerdos concluidos por la Unión con terceros. Asimismo, el resto de fuentes, como la jurisprudencia, los principios generales y la costumbre.

Por lo demás, debe recalcarse, como así lo ha reconocido el Tribunal de Justicia de las Comunidades la primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho de los Estados miembros, incluidas sus normas constitucionales (recuérdese, en este punto, que la única reforma habida de nuestra Constitución, producida el 27 de agosto de 1992, tuvo lugar para introducir el derecho de sufragio pasivo de los extranjeros residentes en España, en las elecciones municipales, como requisito para la ratificación del Tratado de Maastricht), lo que comporta la inaplicación de pleno derecho de las normas nacionales que contradigan dicho Derecho Comunitario y la imposibilidad de promulgación de normas que incurran en esta contravención.

Para la aplicación del Derecho Comunitario basta con su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, sin ser necesaria su publicación en los Boletines Oficiales de los Estados miembros, dado que, como ocurre con España, al efectuar al amparo del artículo 93 de la Constitución una cesión de competencias a las Comunidades Europeas y adherirnos a los Tratados Europeos, se ha cedido esta competencia de publicación en el citado Diario Oficial de las Comunidades.

Finalmente, por lo que respecta a la Constitución Europea, en proceso de ratificación como se dijo, se refiere a esta materia en sus arts. I-33 a I-39.

5. LA potestAd regLAmentAriA: formACión y fundAmento. eL regLAmento. LAs reLACiones entre LA Ley y eL regLAmento

5.1. CONCEPTO Y NATURALEZA

Reglamento es toda disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración Pública y con valor subordinado a la Ley.

Consiste en un acto normativo dictado por la Administración en virtud de su competencia propia.

En este sentido, así como las disposiciones del Poder Ejecutivo con fuerza de Ley (los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes) son excepcionales y suponen una sustitución del Poder Legislativo, los Reglamentos, en cambio, son la consecuencia de las competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la Administración.

Los Reglamentos son fuente del Derecho Administrativo para la Administración, pero proceden de ella misma. Esto determina que ofrezcan una doble vertiente:

a) Por su procedencia, al emanar de la Administración, están sometidos al principio de legalidad y son susceptibles, en su caso, de ser fiscalizados por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

b) Por su contenido, son normas de Derecho objetivo, de rango inferior al de las Leyes.

5.2. TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

En nuestro Derecho, el artículo 97 de la Constitución confiere la potestad reglamentaria, genérica y expresamente, al Gobierno (en el mismo sentido, el artículo 23 1 de la Ley del Gobierno); los artículos 153 c y 161 2 de la Constitución la reconocen implícitamente a las Comunidades Autónomas, y el artículo 4, en relación con los artículos 22 (123, en cuanto a los Plenos de los Ayuntamientos de Municipios de gran población), 33 y 21 (124, en cuanto a los Alcaldes de Municipios de gran población), respectivamente, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, se la atribuyen a los Plenos de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales (en lo que se refiere a Ordenanzas y Reglamentos) y a los Alcaldes (para dictar Bandos). Por lo que se refiere a los Entes Institucionales y Organismos Autónomos, se rigen por las Leyes que les son propias.

5.3. CLASES DE REGLAMENTOS

Podemos clasificar los Reglamentos de acuerdo con los siguientes criterios:

a) Por razón del sujeto que los dicta, los Reglamentos podrán ser estatales, autonómicos, locales e institucionales. Y, a su vez, dentro de cada uno de estos grupos, podrán establecerse subdivisiones, en consideración al órgano del que en cada caso emanen y según el orden jerárquico del mismo, que determinará la jerarquía normativa del Reglamento de que se trate. Así, por ejemplo, los Reglamentos estatales podrán ser dictados por el Gobierno (a través de Decreto del Consejo de Ministros), los Ministros (por Orden Ministerial) y Autoridades y órganos inferiores (Resoluciones, etc.).

b) Por la relación existente entre los Reglamentos y la Ley, cabe distinguir entre Reglamentos Ejecutivos y Reglamentos Independientes.

Mientras que los Reglamentos Ejecutivos se limitan a desarrollar los preceptos previamente sentados en una Ley formal, o acto equiparado a ella, por lo que pueden calificarse como Reglamentos secundum legem, los Reglamentos Independientes son praeter legem: se dictan prescindiendo de cualquier Ley anterior, y precisamente por su ausencia, para regular relaciones o situaciones en las que no hay una Ley previa. A esta última categoría pertenecen  los Reglamentos de organización administrativa (por ser la organización de sus propios servicios una competencia típica administrativa) y los Reglamentos que la Administración dicta para regular el ejercicio de poderes que le están conferidos discrecionalmente. Por eso, estos Reglamentos Independientes son inadmisibles en materias reservadas a la Ley.

Junto a ellos se incluyen los Reglamentos contra legem o de necesidad, dictados por las Autoridades administrativas en caso de emergencia (por ejemplo, por los Alcaldes, en caso de epidemia, catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, dando cuenta inmediata al Pleno de las medidas necesarias y adecuadas adoptadas).

Estos Reglamentos se justifican únicamente por el estado de necesidad o situación de emergencia, de ahí que el límite más importante a tener en cuenta respecto de los mismos es la temporalidad de su vigencia.

c) En razón de su contenido, se clasifican en internos y externos:

– Los Reglamentos internos son aquellos que agotan su eficacia en el ámbito de la propia Administración, sin que regulen o repercutan en relaciones entre ésta y los particulares o entre los Entes Públicos (son Reglamentos de organización o referidos a los Funcionarios públicos).

– Los Reglamentos externos son los que contienen normas de Derecho objetivo referidas a los particulares (los que desarrollan una Ley, por ejemplo). Como tales, son necesariamente complementarios de la Ley; no pueden por sí solos originar obligaciones o deberes de supremacía general para los súbditos, requiriendo una Ley que les habilite para ello.

5.4. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

Con carácter general, en defecto de otra normativa específica, el procedimiento de elaboración de los Reglamentos se contiene en el artículo 24 de la Ley del Gobierno, conforme al cual:

1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

En todo caso, los Reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en los mismos.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados, será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

Esta audiencia (así como la información pública) viene especialmente prescrita por el artículo 105 a de la Constitución, al disponer que la Ley regulará «la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten».

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, regulado en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.

f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas (en la actualidad, esta referencia entendemos que debe tenerse por hecha al Ministerio de Política Territorial y Administración Pública) cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

En cuanto a los reglamentos de las Comunidades Autónomas, habrá que estar a su normativa específica, aplicándose supletoriamente lo anterior. Y, por lo que respecta a la Administración Local, debe estarse a lo dispuesto, esencialmente, en el artículo 49 Ley de Régimen Local.

5.5. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Se señalan, como justificación de esta potestad, las siguientes razones:

a) La composición política y no técnica de las Cámaras Legislativas, que determina que éstas no sean idóneas para la confección de los Reglamentos.

b) La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el rango formal que la Ley comporta, lo que facilita su derogación y sustitución por otras.

c) La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo, que determina la conveniencia de que la propia Administración se autolimite dictando Reglamentos.

d) La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede prever todo.

Y en cuanto al fundamento jurídico de esta potestad, es decir, el título en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos, señala dos teorías:

a) La tesis de la delegación de poderes, en virtud de la cual la Administración tiene potestad reglamentaria por delegación del Poder Legislativo. Esto no es cierto, confundiendo esta potestad con la legislación delegada.

b) La tesis de los poderes propios, según la cual la potestad reglamentaria supone de suyo el ejercicio de poderes propios de la Administración Pública, que dimanan de su propia naturaleza, sin necesidad de una especial delegación del Poder Legislativo.

Esta tesis es la que parece haber seguido la Constitución, al atribuir la potestad reglamentaria al Gobierno en su artículo 97.

5.6. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO

La potestad reglamentaria está sometida jurídicamente a límites que no pueden ser violados.

Estos límites derivan, de una parte, del principio constitucional de reserva de Ley, y, de otra, de la propia naturaleza de los Reglamentos administrativos en cuanto disposiciones subordinadas a la Ley y sujetas a un orden de prelación de normas.

Estos límites, por lo demás, están recogidos en la Ley del Gobierno, como veremos. Por su parte, el artículo 62  2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que «también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

a) Como consecuencia del principio de reserva de Ley, la Administración no podrá por vía reglamentaria:

1. Regular las materias que se enumeran en los arts. 81  1, 53  1, y demás preceptos constitucionales que atribuyen materias a la Ley formal.

2. Establecer ni imponer penas.

3. Establecer y exigir prestaciones personales obligatorias (el artículo 31  3 de la Constitución dispone, al efecto, que «sólo podrá establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley»).

4. Establecer tributos ni otro tipo de exacciones, tasas, cánones, derechos de propaganda, ni otras cargas similares (artículo 133  1 de la Constitución).

b) Como límites que derivan de la propia naturaleza de los Reglamentos, señala los siguientes:

1. Los Reglamentos no pueden derogar ni modificar el contenido de Leyes formales, Decretos–Leyes, Decretos Legislativos, ni de otros Reglamentos dictados por Autoridad u órgano de mayor jerarquía.

2. Los Reglamentos Independientes no deben limitar derechos subjetivos ni situaciones jurídicas adquiridas por los particulares.

3. Los Reglamentos que, en ejecución de Ley anterior, y haciendo uso de la autorización que en ella se contenga, pueden limitar derechos a particulares, no deben extenderse a materias distintas de las de la Ley de autorización.

4. En general, los Reglamentos no deben regular cuestiones que, por su naturaleza, pertenezcan al campo jurídico–privado.

5. Tienen, además, el límite formal de que han de ser elaborados siguiendo el procedimiento establecido al respecto, so pena de nulidad.

Junto a ellos, nuestra Jurisprudencia ha recogido como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos por el artículo 9  3 de la Constitución, suponiendo la necesidad de que el contenido de la norma que se apruebe no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la naturaleza de las cosas o la esencia de las instituciones.

En este contexto, el artículo 23 de la Ley del Gobierno, tras atribuir el ejercicio de la potestad reglamentaria al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las Leyes, establece que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

a) Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

b) Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningún reglamento podrá vulnerar los preceptos de otro de jerarquía superior.

Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado (es el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos).

Sobre esta materia, por lo demás, la Ley 30/92, en sus artículos 51 y 52, contiene las siguientes previsiones:

a) Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

b) Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

c) Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las Leyes.

d) Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario Oficial que corresponda.

e) Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos).

5.7. DEFENSA CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGALES

Nuestro Derecho admite, como defensa a disposición de quien resulte afectado por un Reglamento ilegal, las tres siguientes vías:

1. La vía penal

El nuevo Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, establece en su artículo 506 que «la autoridad o funcionario público que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución, será castigado con la pena de prisión de uno a tres años, multa de seis a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis a doce años».

2. La vía de excepción

Un particular que sea parte en un proceso de que entienda cualquier Tribunal de los integrados en el Poder Judicial (o Juzgado) podrá, por vía de excepción, evitar que su caso sea decidido de acuerdo con las prescripciones de Reglamentos ilegales. Bastará para ello que invoque el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, conforme al cual «los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa».

3. La vía contencioso-administrativa

En cuanto emanados de la Administración, los Reglamentos deben estar sometidos a los principios que inspiran el régimen de impugnación de los actos administrativos. A estos efectos, el artículo 107  3 de la Ley 30/92 dispone que «contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición». Por su parte, la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha sentado la regla general de la impugnabilidad de las disposiciones generales, cualquiera que sea el organismo administrativo que las dictare.

Del artículo 26 de dicha Ley, se desprenden las siguientes reglas:

a) Son impugnables directamente ante la Jurisdicción Contencioso–Administrativa las disposiciones generales dictadas por la Administración del Estado o cualquier otra Entidad o Corporación Pública.

b) Esto no obsta a que sean igualmente impugnables los actos concretos dictados en ejecución de tales disposiciones generales.

c) Incluso en el caso de que hubiere sido desestimado un recurso deducido contra una disposición general, puede de nuevo plantearse la cuestión contenciosa contra el acto concreto de aplicación que posteriormente se dicte.

El artículo 106 de la Constitución establece que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican».