Tema 9

TEMA 9 La responsabilidad patrimonial de la Administración pública: caracteres. Los presupuestos de la responsabilidad. Daños resarcibles. La responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas

1. LA responsAbiLidAd pAtrimoniAL de LA AdministrACión: CArACteres

1.1. INTRODUCCIÓN

La Administración con su actuación, en uso de sus prerrogativas y facultades, en ocasiones, produce lesiones en el patrimonio de los particulares, unas veces al ejercer la potestad expropiatoria, para lo que está legitimada por el artículo 33 3 de la Constitución, al disponer que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes», es decir, la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, y, otras veces, al desarrollar sus funciones, bien legal, bien ilegalmente, dándose lugar a la teoría de la indemnización y la teoría de la responsabilidad.

La teoría de la indemnización se ha referido a lesiones patrimoniales ocasionadas por la Administración cuando actúa legítimamente; por ejemplo, en el acuerdo de un Ayuntamiento por el que se convierte una calle en peatonal –competencia genuina de esta Entidad Local–, privando a los propietarios de cocheras, con placa autorizatoria de las mismas, del uso de las mismas. En este supuesto, los particulares afectados, por muy legítima que sea la decisión del Ayuntamiento, se ven desposeídos de un derecho preexistente que debe ser resarcido.

La teoría de la responsabilidad, por su parte, alude a las lesiones patrimoniales ocasionadas al particular como consecuencia de una actuación anormal o ilegal de la Administración; por ejemplo, cuando se daña un vehículo de un particular, correctamente estacionado en una vía pública, con la caída de un árbol en mal estado de conservación, del que debe velar el Servicio de Jardines del Ayuntamiento.

Se trata de la responsabilidad administrativa, consagrada por la Constitución en el artículo 9 3, al sentar como principio de nuestro ordenamiento jurídico el de «responsabilidad de los poderes públicos», y, más concretamente, en el artículo 106 2, conforme al cual «los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

1.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

Según el artículo 1.902 del Código Civil, «el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado».

El artículo 1.903 dispone que «la obligación que impone el artículo anterior es exigible, no sólo por actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se deba responder», en su apartado 5 dice que «el Estado es responsable en este concepto cuando obra por mediación de un Agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido ocasionado por un Funcionario a quien corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior».

La jurisprudencia del Tribunal Supremo sólo admitía la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando actuaba precisamente a través de Agente especial y no a través de sus funcionarios en el ejercicio normal de sus cometidos, derivándose, por tanto, una casi absoluta irresponsabilidad de la primera.

En la actualidad existe el principio de responsabilidad objetiva de la Administración.

Antecedentes de esta evolución:

a) La Constitución Republicana de 1931, cuyo artículo 41 admitió el principio de responsabilidad subsidiaria de la Administración.

b) El Texto Refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955, que admitió, en sus artículos 405 y 406, la responsabilidad directa o subsidiaria de las Entidades Locales por los daños causados a los particulares, según derivaran del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad Local, sin culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus Autoridades, funcionarios o agentes (responsabilidad directa), o según fueren causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a los anteriores en el ejercicio de su cargo (responsabilidad subsidiaria, en cuyo caso la Administración sólo respondía cuando la Autoridad, funcionario o agente culpables resultaban insolventes).

c) La Ley de Expropiación Forzosa, que consagró con carácter general la responsabilidad patrimonial de la Administración, al disponer en su artículo 121 1 que «dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo».

Con este artículo se consagra ya el principio de responsabilidad objetiva de la Administración, al margen de que exista culpa o no en los funcionarios o autoridades actuantes, con gran amplitud, al admitirse que el daño provenga del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos e, incluso, de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa. Y se consagra en relación con todo tipo de Administraciones Públicas, dado el carácter general de esta Ley.

Este artículo limita las lesiones a los bienes y derechos a que la Ley se refiere, es decir, sólo aquellos que sean susceptibles de expropiación.

d) Ante esta limitación, que por vía reglamentaria (a través del artículo 133 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de 26 de abril de 1957) se intentó corregir, al suprimir esta mención y supeditar sólo la responsabilidad a que los daños «sean susceptibles de ser evaluados económicamente», fue la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido de 26 de julio de 1957, la que vino a determinar general y completamente este principio de responsabilidad patrimonial de la Administración, en su Título IV («de la responsabilidad del Estado y de sus Autoridades y funcionarios»), artículos 40 y siguientes, aplicables supletoriamente al resto de Administraciones Públicas.

e) Esta regulación de la Ley de Régimen Jurídico ha sido derogada expresamente por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo, que dedica su Título X a tratar «De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio», artículos 139 a 146, constituyendo la normativa básica de desarrollo de los artículos de la Constitución antes señalados, aplicándose a todas las Administraciones Públicas, y cuyo desarrollo se ha llevado a efecto a través del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Como señala el preámbulo de este Reglamento, las modificaciones que la nueva Ley enuncia expresamente para la exigencia de la responsabilidad patrimonial, que son el elemento nuclear de desarrollo de aquélla por este Reglamento, son:

1. El establecimiento del principio de exigencia directa de responsabilidad a las Administraciones públicas, que responden en todo caso de los daños causados por ellas mismas o por sus agentes.

2. La posibilidad de iniciación de oficio de los procedimientos.

3. La sumisión al nuevo procedimiento de la responsabilidad derivada de la actividad de las Administraciones públicas tanto en relaciones de Derecho público como privado.

4. La introducción de la posibilidad de la restitutio in natura, permitiendo la indemnización en especie.

5. La declaración de que las resoluciones de los procedimientos ponen fin a la vía administrativa y, por tanto, la improcedencia del recurso administrativo de alzada, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, que pasa a ser, en el sistema de la nueva Ley, la única procedente en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, tanto en relaciones de Derecho público como privado.

6. El establecimiento de un procedimiento abreviado de reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cuando exista una inequívoca relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público y la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización sean, asimismo, inequívocos.

2. Los presupuestos de LA responsAbiLidAd. dAños resArCibLes

2.1. INTRODUCCIÓN

Actualmente está absolutamente arraigado el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración, sobre la base de los preceptos constitucionales ya citados (artículo 9 3 y, sobre todo, 106 2) y la regulación contenida en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/92, partiéndose de la reserva competencial al Estado sobre el «sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas» (artículo 149 1 18 de la Constitución), que le ha habilitado para aprobar, como norma básica, la Ley 30/92.

Los pilares fundamentales de la doctrina de la responsabilidad son los siguientes:

a) La legislación ha estatuido una cobertura patrimonial de toda clase de daños que los administrados sufran en sus bienes a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, fórmula que abarca la total actividad administrativa.

b) Servicio público viene a ser sinónimo de actividad administrativa y para su calificación hay que atender, más que a una tipificación especial de alguna de las formas en que suele presentarse, al conjunto que abarca todo el tráfico ordinario de la Administración.

 c) De ahí que siempre que se produzca un daño en el patrimonio de un particular, sin que éste venga obligado a soportarlo en virtud de disposición legal o vínculo jurídico, hay que entender que se origina la obligación de resarcir por parte de la Administración, si se cumplen los requisitos exigibles para ello, siendo totalmente irrelevante para la imputación de los mismos a la Administración, que ésta haya obrado en el estricto ejercicio de una potestad administrativa, o en forma de mera actividad material o en omisión de una obligación legal.

En cuanto a la Administración Local, el artículo 54 Ley de Bases de Régimen Local establece que «las Entidades Locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa».

Por lo demás, cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de Derecho privado, como un particular, y no como tales Administraciones, conforme al artículo 144 de la Ley 30/92, «responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley»; es decir, frente a la dualidad de régimen jurídico existente con anterioridad (fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa cuando actuaba como tal Administración, y fiscalización por la jurisdicción ordinaria cuando actuaba como una persona de Derecho privado), tras la Ley 30/92, actúe en la condición en que actúe, la jurisdicción competente será la contencioso-administrativa.

El artículo 2,e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa señala que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

2.2. PRINCIPIOS DE LA RESPONSABILIDAD

Se contienen en el artículo 139 de la Ley 30/92:

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia (a la que se refiere el artículo 121 de la Constitución, según el cual «los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley») se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial (con arreglo a los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). Al respecto, la Disposición Adicional Segunda del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial señala que en las reclamaciones de responsabilidad por anormal (no por error) funcionamiento de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, quedando suspendido el plazo para dictar resolución durante dos meses desde la solicitud de este informe.

5. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

La Disposición Adicional Duodécima de la Ley 30/92 señala que la responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso.

2.3. RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PúBLICAS

A ella se refiere el artículo 140 de la Ley 30/92:

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones Públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones Públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.

La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

2.4. INDEMNIzACIÓN

A tenor del artículo 141 de la Ley 30/92:

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica, existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las Leyes puedan establecer para estos casos.

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria (se trata de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, cuyo artículo 17 señala que las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal devengarán interés de demora desde el día siguiente al de su vencimiento. Se incluyen en este apartado las cantidades recaudadas a través de entidades colaboradoras, cuentas restringidas, oficinas liquidadoras y demás entidades recaudadoras por cuenta de la Hacienda Pública estatal que no sean ingresadas por dichas entidades en el Tesoro en los plazos establecidos. El interés de demora resultará de la aplicación, para cada año o período de los que integren el período de cálculo, del interés legal fijado en la Ley de Presupuestos para dichos ejercicios. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las especialidades en materia tributaria).

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

2.5. REQUISITOS

Los requisitos exigibles para que pueda demandarse la responsabilidad patrimonial a la Administración son:

a) La efectiva realidad de un daño material, individualizado con relación a una persona o grupo de personas y económicamente valuable, en cualquiera de sus bienes y derechos.

Este daño o lesión ha de ser entendido como un perjuicio antijurídico que el particular no tiene el deber de soportar, por no existir causa alguna que lo justifique.

Respecto a su cuantificación económica, en principio, ha de estarse a la naturaleza de la causa desencadenante de la lesión indebidamente sufrida por el reclamante; así, mientras en el supuesto de ilegalidad del acto producido en el curso de una actividad «normal» de la Administración sólo ha de alcanzar a los perjuicios «directos» sufridos por el lesionado –daño emergente y lucro cesante–, en cambio, en el supuesto de ilegalidad del acto producida a causa del funcionamiento «anormal» del servicio de aquélla, han de indemnizarse todos los perjuicios que «conocidamente» –esto es, probados y acreditados–, se deriven de dicho actuar anormal e ilegal de la Administración.

b) Que sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (reglamento, acto administrativo legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión).

Es decir, el daño ha de ser imputable a la Administración, sin que se produzca «intervención extraña que pudiera interferir alterando el nexo causal».

Si concurriere alguna causa de la producción de la lesión que sea imputable al propio perjudicado o a terceros, la responsabilidad de la Administración, sin diluirse, se atempera o modera, dándose lugar, a una compensación de culpas y, por ende, a una reducción en el importe de la indemnización.

c) Que no se haya producido por fuerza mayor, es decir, por un suceso, previsible o imprevisible, pero en cualquier caso inevitable.

d) Que no haya prescrito el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley: un año, desde que se produjo el acto o hecho que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (artículo 142 5 de la Ley 30/92).

2.6. LA ACCIÓN Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

2 6 1. Introducción

Al procedimiento para exigir la responsabilidad se refiere el artículo 142 de la Ley 30/92, desarrollado por extenso por los artículos 4 a 17 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial, que distinguen entre el procedimiento general y el procedimiento abreviado, estableciendo el artículo 3 de este texto reglamentario, con carácter previo, los órganos competentes en la materia, a cuyos efectos distingue entre:

a) Los órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos, que serán los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias establecen los artículos 11 a 21 de la de la Ley 30/92, o, respecto de las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, los que cada entidad determine en aplicación de las normas de atribución de competencias previstas en sus normas de creación.

b) Los órganos competentes para resolver los procedimientos, que serán los que se establecen en el número 2 del artículo 142 de la Ley 30/92, conforme al cual «los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2 2 de esta Ley» (se trata de las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas).

2 6 2. Procedimiento general

Dentro del mismo, podemos distinguir los siguientes apartados:

a) Iniciación, respecto de la que tanto el artículo 142 1 de la Ley 30/92 como el artículo 4 1 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial prevén que pueda ser de oficio o por reclamación de los interesados.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva (desde que ésta hubiera devenido firme, según el artículo 4 2 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial), no siendo de aplicación lo dispuesto en el párrafo siguiente.

En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En cuanto a la iniciación de oficio, sólo se podrá efectuar mientras no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado, acordándola por propia iniciativa, por orden superior, por petición razonada de otros órganos (en cuyo caso se deberá individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible y el momento en que la lesión efectivamente se produjo) o por denuncia, el órgano competente cuando entienda que se han producido lesiones en los bienes y derechos de los particulares.

El acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente lesionados, dándoles el plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información que estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo, instruyéndose el procedimiento aunque aquéllos no se personen en este plazo. Respecto a la iniciación por reclamación del interesado, ésta se dirigirá al órgano competente y se ajustará a lo previsto en el artículo 70 de la Ley 30/92, relativo a los requisitos de las solicitudes. En la reclamación, además, deberán especificarse las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, acompañándose de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportuno y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

En el caso de que se admita esta reclamación, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, pudiéndose acordar la acumulación de la misma a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión, sin que contra este acuerdo quepa recurso alguno.

b) Instrucción: El artículo 7 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial se remite, al efecto, a lo dispuesto en los artículos 78 a 86 de la Ley 30/92. Sin perjuicio de ello, los artículos 8 a 12 contienen las siguientes reglas específicas:

1. Acuerdo indemnizatorio: En cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio, que, en caso de conformidad del interesado, se someterá a lo que luego se examinará sobre dictamen del Consejo de Estado y terminación del procedimiento.

2. Práctica de pruebas: Las pruebas declaradas pertinentes se practicarán en el plazo de treinta días, sin perjuicio de que el instructor, a petición de los interesados, pueda decidir la apertura de un período extraordinario de prueba. El instructor podrá rechazar, mediante resolución motivada, las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

3. Informes: El instructor podrá solicitar cuantos informes estime necesarios para resolver, siendo obligatorio recabar informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. Los informes se emitirán en el plazo de diez días, salvo que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de un mes.

4. Audiencia: Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto al interesado, salvo en lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37 5 de la Ley 30/92 (que veda el acceso por los interesados a determinados expedientes, como los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, etc.). Al notificarle la iniciación de este trámite, se facilitará al interesado una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que pueda obtener copia de los que estime convenientes, concediéndosele un plazo no inferior a diez ni superior a quince días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.

Durante este plazo, por lo demás, el interesado, lo haya hecho o no con anterioridad, podrá proponer al instructor la terminación convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estaría dispuesto a suscribir con la Administración pública correspondiente.

Finalmente, en los procedimientos iniciados de oficio, si el interesado no se persona en trámite alguno del procedimiento y no lo hace en el de audiencia, el instructor propondrá que se dicte resolución declarando el archivo provisional de las actuaciones, sin entrar el fondo del asunto, convirtiéndose dicho archivo en definitivo cuando transcurra el plazo de prescripción de la reclamación, salvo que el interesado se persone en el procedimiento dentro de este plazo.

5. Dictamen: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril), el dictamen del mismo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A este efecto, remitirá –el instructor– al órgano competente para recabar dicho dictamen todo lo actuado en el procedimiento, así como una propuesta de resolución o, en su caso, de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

A estos efectos, el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/92 señala que en el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica.

Se solicitará que el dictamen se pronuncie –en el plazo máximo de dos meses– sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la Ley 30/92.

c) Terminación: A ella se refiere el artículo 13 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial (artículo 142 6 y 7 de la Ley 30/92), sin que deba olvidarse la posibilidad antes explicitada de archivo de las actuaciones en caso de incomparecencia del interesado en los procedimientos iniciados de oficio.

En el plazo de veinte días desde la recepción, en su caso, del dictamen o, cuando éste no sea preceptivo, desde la conclusión del trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo.

La resolución se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo, y ajustándose a lo previsto en el artículo 89 de la Ley 30/92 (sobre el contenido de las resoluciones de los procedimientos administrativos).

Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que resulte de añadirles un período extraordinario de prueba en los términos antes examinados, sin que haya recaído resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

2 6 3. Procedimiento abreviado

Se regula en los artículos 143 de la Ley 30/92 y 14 a 17 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial, en la forma que, a continuación, se expone, como procedimiento singular dentro del procedimiento general:

a) Iniciación: Cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general, el órgano instructor entienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio, sólo antes del trámite de audiencia, la suspensión del procedimiento general y la iniciación del procedimiento abreviado.

b) Instrucción: Al notificarse a los interesados el acuerdo de iniciación de este procedimiento abreviado, se les facilitará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que estimen convenientes, y se les concederá un plazo máximo de cinco días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Durante este plazo, tanto el instructor como el interesado podrán acordar proponer la terminación convencional del procedimiento fijando los términos de una propuesta de acuerdo indemnizatorio.

Concluido este trámite de audiencia, en el plazo de cinco días, el instructor propondrá cuando proceda, que se solicite el dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, que deberá emitirse en el plazo de diez días.

c) Terminación: Recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisión, el órgano competente resolverá el procedimiento o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Si el dictamen discrepa de la propuesta de resolución o de la propuesta de terminación convencional, el órgano competente para resolver acordará el levantamiento de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo lo actuado al órgano competente para su instrucción, notificándolo al interesado.

Transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

2 6 4. Responsabilidad de Derecho Privado

En base al artículo 144 De la Ley 30/92 («cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de Derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley», es decir, con arreglo a los trámites previstos para la exigencia de responsabilidad cuando actúa como tal Administración, desapareciendo la dualidad de régimen de control jurisdiccional hasta ahora existente.

3. LA responsAbiLidAd de LAs AutoridAdes y personAL AL serviCio de LAs AdministrACiones púbLiCAs

El hecho de que la responsabilidad de la Administración sea directa y objetiva no significa que quede impune la conducta de la autoridad, funcionario o agente culpables del daño por el que aquélla se ha visto obligada a pagar una indemnización.

Por ello, el artículo 145 de la Ley 30/92, tras disponer, en la línea de la objetivización de la responsabilidad ya indicada, que «para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título (los artículos 139 a 144), los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio» (desapareciendo, por ello, la posibilidad de accionar directamente contra las autoridades y funcionarios que hubieren irrogado el daño con dolo o culpa graves), prescribe que «la Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado directamente a los lesionados exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa la instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso».

Este artículo 145 reconoce a la Administración la posibilidad de instruir igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. En este supuesto, cuando los daños o perjuicios fueren originados por acciones u omisiones de las autoridades o funcionarios constitutivos de responsabilidad contable, será de aplicación lo previsto en los artículos 176 y siguientes de la citada Ley General Presupuestaria, o las normas sobre la materia que resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones públicas, así como las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento de dicho Tribunal.

En cualquier caso, bien se ejerza esta acción por haberse visto obligada a resarcir a un particular o por haber sido lesionada la propia Administración, se pasará por ésta, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes, si la conducta de las autoridades y funcionarios se hiciere acreedora a ello.

En términos equivalentes, respecto a la Administración Local, se pronuncia el artículo 60 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

En cuanto al procedimiento para exigir esta responsabilidad patrimonial a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas, se contiene en el artículo 21 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial, conforme al cual:

a) El órgano competente acordará la iniciación del procedimiento, notificando dicho acuerdo a los interesados, con indicación de los motivos del mismo, y concediéndoles un plazo de quince días para que aporten cuantos documentos, informaciones y pruebas estimen convenientes.

b) En todo caso, se solicitará informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya ocasionado la presunta lesión indemnizable.

c) En el plazo de quince días se practicarán cuantas pruebas hayan sido admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas.

d) Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado, concediéndole un plazo de diez días para que formule las alegaciones que estime convenientes.

e) Concluido el trámite de audiencia, la propuesta de resolución será formulada en un plazo máximo de cinco días.

f) El órgano competente resolverá en el plazo máximo de cinco días.

Por último, con arreglo al número 4 del artículo 145 de la Ley 30/92, la resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.