Tema 8

TEMA 8 La coacción administrativa. El principio de autotutela ejecutiva. La ejecución forzosa de los actos administrativos: sus medios y principios de utilización. La coacción administrativa directa. La vía de hecho

1. LA CoACCión AdministrAtivA. eL prinCipio de AutotuteLA ejeCutivA

1 1. INTRODUCCIÓN

Artículo 57 de la Ley 30/1992:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto, o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

1 2. LA EJECUTIVIDAD

La eficacia de los actos administrativos parte de la presunción de validez de todo acto (correspondiendo al particular interesado demostrar lo contrario) y le otorga plenos efectos.

Es la ejecutividad del acto administrativo, en virtud de la cual cuando éste se dicte puede y deber ser llevado a la práctica.

La ejecutoriedad, ejecución forzosa o acción de oficio (que en cualquiera de estas formas es llamada), está regulada en los artículos 93 a 101; la Administración lleva a la práctica el acto administrativo cuando el particular obligado a ello no lo hace voluntariamente.

El artículo 93 parte de una necesaria cautela en favor de los particulares, al disponer que «las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico», y que «el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa».

El artículo 94 recalca que «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 (que trata de la suspensión) y 138 (que supedita la ejecutividad de las resoluciones recaídas en el procedimiento sancionador a que pongan fin a la vía administrativa), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior».

Y el artículo 95 señala que «las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales».

La ejecutoriedad de los actos administrativos no se puede ver enturbiada por la interposición de interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, al prohibirlo el artículo 101 (No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido).

2. LA ejeCuCión forzosA de Los ACtos AdministrAtivo: sus medios y prinCipios de utiLizACión

2.1. INTRODUCCIÓN

Conforme al artículo 96, la ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas

Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

2.2. APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

Es el medio utilizado por la Administración para el cobro de las cantidades líquidas adeudadas a la misma que voluntariamente no han sido abonadas por los obligados a ello.

Se utiliza, fundamentalmente, en materia tributaria o fiscal, sin perjuicio de que la Administración pueda recurrir a este medio siempre que esté pendiente de pago una liquidación que derive de un acto administrativo (por ejemplo, las multas), sin que pueda usarlo cuando se trate de una deuda de carácter no administrativo (por ejemplo, la que derive de una actuación de la misma como persona de Derecho Privado).

El artículo 97 dispone que:

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

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2.3. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

Artículo 98:

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior (es decir, por la vía de apremio sobre el patrimonio, si el particular no los satisface voluntariamente).

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Este medio de ejecución forzosa suele utilizarse cuando la Administración conmina a un administrado a realizar una conducta, que puede hacerse por cualquier otro y no necesaria ni personalmente por el interesado (por ejemplo, vallar un solar de su propiedad que presenta síntomas de abandono o se ha convertido en un vertedero incontrolado de residuos sólidos urbanos) y el obligado a ello no lo hace, en cuyo caso la Administración, bien a través de sus propios obreros, bien contratando esta obra con un tercero, la realiza, girándole, acto seguido (salvo que lo haya hecho cautelarmente), la liquidación del importe de la misma al obligado, y, si no lo abona, ejerciendo la vía de apremio para percibirlo.

2.4. MULTA COERCITIVA

Artículo 99:

1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos,  imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado (por ejemplo, si una Ley previa lo permitiera, cuando la Administración contrata con un pintor afamado la realización de un cuadro, negándose, después, a cumplir este encargo, en cuyo caso no procede emplear la compulsión directa sobre la persona para que proceda a pintarlo, por puros motivos de oportunidad y de buen resultado del trabajo).

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona (como, por ejemplo, la retirada de vallas y otros elementos publicitarios de los aledaños de las carreteras).

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas (pudiéndose hacer efectiva, también, por vía de apremio, si el particular no la abona voluntariamente).

2.5. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

Artículo 100:

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar (por ejemplo, someterse a una vacunación general obligatoria impuesta por la Administración sanitaria, ante una epidemia) podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.

2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

3. LA CoACCión AdministrAtivA direCtA. LA víA de HeCHo

El acto administrativo:

a) Es una declaración de voluntad (por lo que queda excluida la actividad de la Administración de carácter puramente material), de deseo, de conocimiento o de juicio.

b) Para que el acto sea administrativo, ha de proceder de un sujeto de la Administración, que debe tener, por otro lado, la necesaria competencia para dictarlo (artículo 53), siendo la incompetencia un motivo de impugnación.

c) Ha de proceder del ejercicio de una potestad administrativa, con lo que quedan excluidos los actos que proceden de la Administración cuando actúa como persona jurídica de Derecho Privado o en virtud de facultades legislativas delegadas, así como, también, los actos de gobierno y las ejecuciones materiales.

Al hablar de que la Administración obra en el ejercicio de una potestad administrativa, se quiere expresar que actúa dotada de las prerrogativas y privilegios que, en razón del interés público que debe perseguir en toda su actuación, le reconoce el ordenamiento jurídico.

En virtud de la ejecutividad y de la ejecutoriedad del acto administrativo, cuando un acto se dicte puede y deber ser llevado a la práctica, pudiendo la Administración llevar a la práctica el acto administrativo cuando el particular obligado a ello no lo hace voluntariamente, a cuyos efectos el artículo 93 parte de una necesaria cautela en favor de los particulares, al disponer que «las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico», y que «el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa».

Se trata de impedir la coacción administrativa directa, es decir, la actuación de la Administración a través de la cual intervenga coactivamente en la esfera privada de los ciudadanos sin soporte legal que la ampare, sin que previamente se haya dictado el correspondiente acto administrativo, siguiendo los cauces competenciales y procedimentales establecidos en garantía del ciudadano.

De hacerlo al margen de estas cautelas, la Administración incurriría en la vía de hecho, esto es, en una actuación material sin fundamento legal alguno.

Por ello, como excepción al principio de ejecutividad, el artículo 101 dispone que “no se admitirán interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”, lo que significa que, en el supuesto de que la Administración actúe por la vía de hecho, podrá ser objeto de interdictos con los que se pueda paralizar de inmediato en sede judicial su actuación.

El artículo 25 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa señala que “también es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley”.

El artículo 30 de dicha ley dispone que “en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo”.

Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31 2 (según el cual “también podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda” (artículo 32).

En cuanto a la interposición del recurso contencioso-administrativo en este supuesto, señala el artículo 46 3 que “si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho”.

El artículo 51 3 dispone que “cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido”. Con esta previsión legal, se viene a definir la vía de hecho, en sentido contrario: actuación material de la Administración fuera del ejercicio de sus competencias y sin seguir las reglas del procedimiento legalmente establecido”.

Al tratar del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, el artículo 115 1 dice que “el plazo para interponer este recurso será de diez días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. Cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o, tratándose de una actuación en vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presentación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, respectivamente”.