TEMA 12 El Régimen local español. La Administración Local en la
Constitución de 1978. El Principio de autonomía: su significado y alcance
1. EL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL. LA AdMINIStRACIóN LOCAL
EN LA CONStItuCIóN dE 1978
1.1.
INTRODUCCIÓN
Dentro de la Administración Pública se
ha de diferenciar la Administración Directa y la Administración Indirecta,
incluyendo en la primera a la Administración Central y Periférica del Estado,
y, dentro de la segunda, a la Administración Autonómica, la Administración Local
y la Administración Institucional.
1.2.
CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL
Es aquel sector de la Administración
Pública integrado por los Entes Públicos menores de carácter territorial.
1.3.
CARACTERÍSTICAS
De esta definición, se desprenden las
siguientes:
a) La Administración Local forma parte
de la Administración Pública, por lo que los Entes que en ella se comprenden
están investidos de las prerrogativas y potestades propias de aquélla, si bien
tales prerrogativas y potestades no les corresponden con carácter originario,
sino derivado, pues, aunque son Entes Públicos, son menores, es decir, existen
jurídicamente porque el Estado los crea o reconoce.
En concreto, el artículo 4 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL, en
adelante), redactado ex novo por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas
para la modernización del gobierno local (LMMGL, en otras citas), y el artículo
4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre
(ROFRJEL, en lo sucesivo), reconocen a los Municipios, Provincias e Islas, en
su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de la
esfera de sus competencias una serie de potestades, como la reglamentaria, de
autoorganización, tributaria y financiera, expropiatoria, sancionadora, etc.,
señalando, además, que estas potestades y prerrogativas podrán ser aplicadas o
reconocidas a las restantes Entidades Locales.
b) A diferencia de la Administración
del Estado (e, incluso, de la Autonómica), la Local está integrada por Entes,
no por órganos; es decir, por sujetos de Derecho con personalidad jurídica
propia.
c) Los Entes Públicos menores que se
encuadran en la Administración Local -a salvo de lo que inmediatamente diremos-
tienen, a diferencia de los Entes Institucionales, carácter territorial. El
territorio constituye un elemento esencial de aquéllos.
Estos Entes se organizan conforme al
sistema de la generalidad: pueden perseguir todos aquellos fines que redunden
en beneficio de quienes ocupan el territorio de su jurisdicción, mientras que
los Entes Institucionales deberán enderezar su actividad pública siempre y sólo
a aquel o aquellos fines específicos que determinaron su reconocimiento o
creación.
La LRL, junto a las clásicas Entidades
Locales territoriales (Municipio, Provincia e Isla), reconoce otras de las que
no cabe predicar este carácter territorial como elemento determinante.
1.4.
EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL
Desde el momento en que los hombres se
reunieron en un territorio determinado para satisfacer sus necesidades comunes,
se puede hablar de Régimen Local.
Sin negar la importancia que en otras
épocas, en España, tuvo el Municipio (por ejemplo, en la Edad Media), a la hora
de abordar la evolución del Régimen Local en el sentido con el que actualmente
se le entiende, hay que señalar, como hitos legislativos más importantes, la
Constitución de Cádiz de 1812, así como la restante legislación del siglo XIX,
especialmente el Decreto de Javier de Burgos, de 30 de noviembre de 1833, la
Ley Municipal y Provincial de 1870, la Ley Municipal de 1877 y la Ley
Provincial de 1882.
En el siglo XX, han de destacarse los
Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo, de 1924 y 1925,
respectivamente, la Ley de Bases Municipal de 1935, la Ley de Bases de 1945 y
el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, así como
las sucesivas normas que lo desarrollaron y completaron, que han constituido
hasta la vigente LRL (la Ley 7/1985, de 2 de abril, como se dijo) y el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TR/86, en
las próximas citas), la normativa básica en la materia, sin perjuicio de las
modificaciones introducidas por la propia Constitución, de 27 de diciembre de
1978 y disposiciones posteriores.
1.5.
ENTIDADES LOCALES EXISTENTES
El artículo 3 LRL distingue entre:
1
5 1. Entidades Locales Territoriales
a) El Municipio, al que define
el artículo 1,1 de este texto legal como «Entidad básica de la organización
territorial del Estado y cauce inmediato de participación ciudadana en los
asuntos públicos, que institucionaliza y gestiona con autonomía los intereses
propios de la respectiva colectividad», y al que confiere el artículo 11,1
personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
b) La Provincia, que define el artículo
31 LRL como «Entidad Local determinada por la agrupación de Municipios, con
personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines», reconociéndole el artículo 1,2 autonomía para la gestión de sus
intereses, y el carácter de división territorial para el cumplimiento de las actividades
del Estado el artículo 141 de la Constitución.
c) La Isla en los archipiélagos
balear y canario, con idéntica autonomía para la gestión de sus intereses (artículo
1,2) y gobernadas, administradas y representadas por los Cabildos y Consejos
Insulares (artículo 41).
1
5 2. Otras Entidades Locales
a) Las Entidades de ámbito territorial
inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas,
conforme al artículo 45 de esta Ley (este artículo dispone, en su número 1º,
que las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local regularán las
Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la administración
descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación
tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos,
pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes).
b) Las Comarcas u otras Entidades que
agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas (por Ley
de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma), de conformidad con esta
Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
Se trata, de acuerdo con el artículo 42
LRL, de una agrupación de Municipios, cuyas características determinen
intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de
servicios de dicho ámbito.
c) Las áreas Metropolitanas, a las que
define el artículo 43,2 como Entidades Locales integradas por los Municipios de
grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan
vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Su creación se
efectúa por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma.
d) Las Mancomunidades de Municipios,
para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia (artículo 44,1º).
Se crean por acuerdo de los propios Municipios que se mancomunan.
1.6.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
La Constitución trata de las Entidades
Locales en su Título VIII, que versa sobre «la organización territorial del
Estado», y, concretamente, en el Capítulo Segundo de dicho Título, que
comprende los artículos 140 a 142.
Con carácter general, el artículo 137
dispone que «el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en
Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas Entidades
gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
A la vista de éste y de los demás
artículos citados, se pueden señalar tres principios fundamentales en relación
con el Régimen Local:
a)
La autonomía de las Corporaciones Locales en la gestión de sus intereses.
b)
El carácter democrático y representativo de sus órganos de gobierno.
c)
La suficiencia de las Haciendas Locales.
El artículo 140 dispone que «la
Constitución garantiza la autonomía de los Municipios. Estos gozarán de
personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus
respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los
Concejales serán elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio
universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida en la Ley.
Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley
regulará las condiciones en las que proceda el régimen de Concejo Abierto».
El artículo 141 establece que:
1. La Provincia es una Entidad Local
con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios y
división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes
Generales mediante Ley Orgánica.
2. El Gobierno y la administración
autónoma de las Provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras
Corporaciones de carácter representativo.
3. Se podrán crear agrupaciones de
Municipios diferentes de la Provincia.
4. En los archipiélagos, las Islas
tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.
El artículo 142 prescribe que «las
Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño
de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán
fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de
las Comunidades Autónomas».
Existen otros preceptos
constitucionales que, referidos a todas las Administraciones Públicas, establecen
otros principios, como los recogidos en el artículo 103,1 de la Constitución,
según el cual «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la
Ley y al Derecho.
En el mismo sentido, el artículo 9 de
la Constitución dice:
1.
Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico.
2.
Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean
reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud
y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social.
3.
La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos.
1.7.
REGULACIÓN JURÍDICA
La legislación vigente en materia de
Régimen Local se puede concretar en los siguientes textos:
1. En el escalón más alto, la
Constitución, especialmente los artículos 137 a 142, además de otras normas
dispersas en su articulado.
2. En segundo lugar, la vigente LRL.
3. En tercer lugar, el Texto Refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TR-LHL, en otras citas).
4. En cuarto lugar, las Leyes sobre
Régimen Local que dicten las Comunidades Autónomas, dentro del esquema
competencial que tengan asumido.
5. En quinto lugar, el Texto Refundido
de 1986, parcialmente modificado por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
6. Los Reglamentos que complementan y
desarrollan estas normas; en concreto, los actualizados respecto de las mismas:
a)
De Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de
13 de junio (RBEL, en otras llamadas).
b)
De Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por
el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio.
c)
De Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales,
aprobado por el ya citado Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
Junto a ellos, por el momento, hasta
que no se actualicen y acomoden en los términos de la Disposición Final Primera
de la LRL, y mientras no se opongan o contravengan las normas anteriores, hay
que citar los siguientes:
a)
De Funcionarios de la Administración Local, de 30 de mayo de 1952,
profundamente afectado por la legislación a que luego aludiremos.
b)
De Personal de los Servicios Sanitarios Locales, de 27 de noviembre de 1953.
c)
De Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955, derogado y
modificado parcialmente por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre.
7. En materia de elecciones locales,
la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
8. En materia de funcionarios:
a)
La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública, derogada en buena parte por la citada LEBEP.
b)
El Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas
básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de
selección de los Funcionarios de Administración Local, junto al que debe
citarse, con carácter supletorio en esta materia, el Real Decreto 364/1995, de
10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del
Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de
Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la
Administración General del Estado, parcialmente modificado por el Real Decreto
255/2006, de 3 de marzo, sin que deban olvidarse las previsiones al efecto de
la LEBEP.
c)
La Ley 53/1984, de 26 de diciembre (y el Real Decreto 598/1985, de 30 de
abril), sobre Incompatibilidades, también afectada por la citada Ley 14/2000,
de 29 de diciembre, así como por la LEBEP y la citada Ley Orgánica 4/2007, de
12 de abril.
d)
Ante la ausencia de una normativa específica, el Real Decreto 365/1995, de 10
de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de
los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, parcialmente
modificado por el Real Decreto 255/2006, de 3 de marzo, y que habrá que
acomodar a la LEBEP.
e)
El Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre régimen retributivo de los
funcionarios de la Administración Local (profundamente afectado por la LEBEP),
modificado en lo relativo al complemento de destino por el Real Decreto
158/1996, de 2 de febrero.
f) La casi totalmente derogada (por la
LEBEP) Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación
de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las
Administraciones Públicas.
g) El Real Decreto 1174/1987, de 18 de
septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los Funcionarios de
Administración Local con habilitación de carácter nacional.
h) El Real Decreto 480/1993, de 2 de
abril, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social el
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración
Local, comportando la desaparición de la Mutualidad Nacional de Previsión de
Administración Local.
9. En materia de Haciendas Locales,
además del TR-LHL antes señalado, puede citarse, fundamentalmente, la Orden
EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los
Presupuestos de las Entidades Locales, el Real Decreto 500/1990, de 20 de
abril, por el que se desarrolla dicha Ley en lo relativo a los Presupuestos de
las Entidades Locales, y la Orden EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, por la que
se aprueba la Instrucción del modelo Básico de Contabilidad Local, la Orden
EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del
modelo Normal de Contabilidad Local, y la Orden EHA/4042/2004, de 23 de noviembre,
por la que se aprueba la Instrucción del modelo Simplificado de Contabilidad
Local.
10. En materia de contratación, el
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
11. En materia de bienes, la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
12. Junto a estas normas, hay que
citar diversas disposiciones de carácter sectorial, como la legislación
urbanística, la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, etc.
2. EL PRINCIPIO dE AutONOMíA: Su SIGNIfICAdO y ALCANCE
2.1.
INTRODUCCIÓN
La Constitución sienta como postulado
básico de las Entidades Locales el de su autonomía.
Conforme al artículo 137, «el Estado
se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses».
Los artículos 140 y 141 también la
reconocen, explícitamente, a los Municipios y a las Provincias.
A tenor del artículo 1 LRL, «los
Municipios son Entidades básicas de la organización territorial del Estado y
cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades. La Provincia y, en su caso, la Isla, gozan,
asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos».
A estos efectos, conforme al artículo 2
LRL, «para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las
Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas
reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución
constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las
Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que
proceda, en atención a las características de la actividad pública de que se
trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los
principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión
administrativa a los ciudadanos».
En síntesis, como señaló el Tribunal
Constitucional, en Sentencia de 28 de junio de 1981, la «autonomía local ha de
ser entendida como un derecho de la Comunidad Local a participar, a través de
órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen».
Por su parte, la Sentencia 252/2005,
de 11 de octubre, del Tribunal Constitucional, la define como el “derecho de la
comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración
de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación
en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales
dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en
el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos
de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que
ninguna actuación autonómica es posible”.
Propugna la obligatoria intervención
del Municipio (y de la Provincia) en cuantas cuestiones afecten a un interés
municipal (o provincial).
La Carta Europea de Autonomía Local,
hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985, ratificada por España, con
entrada en vigor en la misma el 1 de marzo de 1989, en su artículo 3 define la
autonomía local como «el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades
Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en
el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus
habitantes», y delimita el siguiente alcance de la autonomía local (artículo 4):
a)
Las competencias básicas de las Entidades Locales vienen fijadas por la
Constitución o por la Ley. Sin embargo, esta disposición no impide la atribución
a las Entidades Locales de competencias para fines específicos, de conformidad
con la Ley.
b)
Las Entidades Locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para
ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o
atribuida a otra autoridad.
c)
El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir
preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución
de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la
naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.
d)
Las competencias encomendadas a las Entidades Locales, deben ser normalmente
plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por
otra autoridad central o regional, más que dentro del ámbito de la Ley.
e)
En caso de delegación de poderes por una autoridad central o regional, las
Entidades Locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de adaptar su
ejercicio a las condiciones locales.
f)
Las Entidades Locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, a su
debido tiempo y de forma apropiada, a lo largo de los procesos de planificación
y de decisión para todas las cuestiones que les afectan directamente.
2.2.
GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL
Aunque la Constitución habilite al
legislador ordinario para desarrollar sus principios, esta habilitación no es
tan amplia que permita a dicho legislador sustraerse a los propios postulados
constitucionales que delimitan la esencia de la autonomía local, es decir,
básicamente, la elección de sus órganos de gobierno, la suficiencia de sus
Haciendas para desempeñar sus funciones y la propia gestión autónoma de los
intereses que le son propios.
2.3.
CARÁCTER ADMINISTRATIVO DE LA AUTONOMÍA LOCAL
La autonomía de las Comunidades
Autónomas tiene un profundo significado político, en cuanto reconocimiento de
su personalidad histórica, de lo que deriva, fundamentalmente, la concesión a
las mismas de una potestad legislativa originaria (cuando la asuman, como lo
han hecho, en sus propios Estatutos de Autonomía), así como su particular
organización y fiscalización por y ante los Tribunales de la Jurisdicción
Ordinaria, el Tribunal de Cuentas y el –esto es básico– Tribunal Constitucional.
La autonomía reconocida a los Entes
Locales comporta, tan sólo, su personalidad jurídica plena, o, lo que es igual,
su capacidad de autodeterminación en el ejercicio de las competencias
atribuidas como exclusivas, sin necesidad, por tanto, de que los actos dictados
en tales supuestos sean complementados con los de otros sujetos superiores.
La autonomía local es puramente
administrativa, con un carácter limitado, en cuanto que se atribuye a los Entes
Locales para la gestión de sus respectivos intereses, por lo que, cuando persigan
unos intereses cuyo logro no tengan atribuido con carácter exclusivo, sus actos
podrán ser controlados por los Entes superiores (Estado y Comunidades
Autónomas) a los que corresponda.
En este contexto y a salvo de la
garantía institucional a la que se ha hecho referencia, la Constitución deja a
la voluntad, mutable por naturaleza, del legislador ordinario la determinación
de la autonomía local, del ámbito competencial de los Entes Locales, de los
medios con que ha de contar para la gestión de sus intereses.
En definitiva, que la autonomía local
depende pura y simplemente de la voluntad de la Ley.
2.4.
LA DISTINTA AUTONOMÍA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS
La LRL marca una diferencia
cualitativa, en esta materia, entre Municipios y Provincias (e Islas). Reconoce
a todos estos Entes, sin distinción, la titularidad de potestades públicas
(reglamentaria, tributaria, planificadora, expropiatoria, etc., en el artículo 4)
inherentes al concepto mismo de autonomía pero, mientras al Municipio le
reconoce una aptitud o vocación general para «promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (artículo 25,1), pudiendo
llevar a cabo «actividades complementarias de las de otras Administraciones
Públicas» (artículo 28), no lo hace así respecto de la Provincia, la cual, dada
su condición de Corporación de Corporaciones o de simple agrupación de
Municipios, no tiene otros fines específicos y propios –y, por tanto, otra capacidad–
que los de garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipales (artículo
31,2), mediante la coordinación de los servicios de los Municipios y la
prestación a éstos de la asistencia técnica, económica y jurídica que necesiten
para el normal funcionamiento de sus propias actividades y servicios.
A diferencia de con el Municipio, la
Ley no señala a las Corporaciones Provinciales las actividades o materias en
las que han de ejercitar sus competencias.
Tampoco les señala (como hace con el
Municipio) los servicios mínimos que han de prestar.
La Provincia goza, en suma, de una
autonomía de menor alcance e intensidad que la municipal.
2.5.
LA TUTELA Y EL CONTROL DE LAS ENTIDADES LOCALES
Consecuencia obligada del tipo de
autonomía que se confiera a un Ente administrativo, como las Corporaciones
Locales, es el sistema de control de sus actos y acuerdos, íntima y
esencialmente unido a la cuestión de la tutela que sobre ellos se ejerza. A
este respecto, y sin perjuicio de los mecanismos de impugnación y revisión por
los Tribunales, la LRL, ha supuesto un retroceso respecto a la legislación
promulgada con posterioridad a la Constitución, por cuanto ha reimplantado la
posibilidad de suspensión de dichos actos y acuerdos por la Autoridad
Gubernativa.
El artículo 67 LRL dispone que:
1. Si una Entidad local adoptara actos
o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autónoma, previo requerimiento para su anulación al
Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de
aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la
protección de dicho interés.
2. El plazo concedido al Presidente de
la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El del
ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de
la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente
de la Corporación, si fuese anterior.
3. Acordada la suspensión de un acto o
acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la
suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en los términos
previstos en el artículo 127 de la ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Esta posibilidad, la obligación de
trasladar copia o extracto de los actos y acuerdos a la Administración del
Estado y de las Comunidades Autónomas, la enfatizada coordinación de las competencias
locales con las de otras Administraciones Públicas (pese a que el artículo 10,3
LRL señala que las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la
autonomía de las Entidades Locales), y el recorte de sus potestades
autoorganizatorias, llevan necesariamente a la existencia de una tutela por
parte de estas Administraciones sobre la Administración Local, definida como el
conjunto de poderes limitados concedidos por la Ley a una Autoridad superior
sobre los agentes descentralizados y sobre sus actuaciones con un fin de protección
del interés general, el conjunto de facultades de control otorgadas, con
carácter limitado, por el Derecho positivo a un Ente público sobre los Entes
descentralizados que de él dependen, para velar por la legalidad de los actos
de tales Entes y su adecuación a aquel sector del interés público de la
competencia del Ente tutelante.
En cuanto al control de legalidad, con
carácter general, el artículo 63,1 LRL dispone que, junto a los sujetos
legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán
impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en
infracción del ordenamiento jurídico:
a)
La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y
términos previstos en este Capítulo.
b)
Los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos
y acuerdos.
Correlativamente, los apartados 2 y 3
de este mismo artículo señalan que «están igualmente legitimadas en todo caso
las Entidades Locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y
actos de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que
lesionen su autonomía, tal como ésta resulta garantizada por la Constitución y
esta Ley» y que, «asimismo, las Entidades Locales territoriales están
legitimadas para promover, en los términos del artículo 119 de esta Ley (es
decir, solicitándolo a los órganos constitucionalmente legitimados para ello),
la impugnación ante el Tribunal Constitucional de Leyes del Estado o de las
Comunidades Autónomas cuando se estime que son éstas las que lesionan la
autonomía constitucionalmente garantizada».
Las Entidades Locales pueden plantear
ante el Tribunal Constitucional conflictos en defensa de su autonomía frente a
las normas con rango de Ley del Estado o de una Comunidad Autónoma, en los
términos establecidos en la Ley Orgánica 2/1979, de 2 de octubre, del Tribunal
Constitucional.
La impugnación de actos y acuerdos de
las Corporaciones Locales por parte de la Administración del Estado y la de las
Comunidades Autónomas se regula en los artículos 64 a 66 LRL.
Con arreglo al artículo 64, la
Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar
ampliación de la información a que se refiere el número 1 del artículo 56
(relativo a la remisión a dichas Administraciones de extracto comprensivo de
sus actos y acuerdos por las Corporaciones Locales), que deberá remitirse en el
plazo máximo de veinte
días hábiles, excepto en el caso previsto en el artículo 67 de esta Ley,
en el que lo será de cinco
días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los plazos a que
se refieren el número 2 del artículo 65 y el 1 del artículo 67, que se
reanudarán a partir de la recepción de la documentación interesada.
El artículo 65 establece que:
1. Cuando la Administración del Estado
o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas
competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento
jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para
que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.
2. El requerimiento deberá ser
motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada.
Se formulará en el plazo de quince días hábiles a
partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.
3. La Administración del Estado o, en
su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la
jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la
interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de
dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el
requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la
comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del
plazo señalado para ello.
4. La Administración del Estado o, en
su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el
acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad
de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha
Jurisdicción.
A los efectos del artículo 65.2, el
cómputo del plazo de quince
días para formular el requerimiento previo se computará a partir de que
la Administración estatal o autonómica reciban de la Entidad Local la
comunicación del acuerdo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 56.1
de la Ley.
El artículo 66 prescribe que los actos
o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de
las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia
de dichas Entidades, podrán ser impugnados por cualquiera de los procedimientos
previstos en el artículo anterior.
La impugnación deberá precisar la
lesión o, en su caso, extralimitación competencial que la motiva y las normas
legales vulneradas en que se funda. En el caso de que, además, contuviera
petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la
integridad y efectividad del interés general o comunitario, el Tribunal, si la estima
fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la
presentación de la impugnación.
A instancia de la Entidad Local y
oyendo a la Administración demandante, podrá alzar en cualquier momento, en
todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de
derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del
interés general o comunitario hecho valer en la impugnación.
Gracias Ramón por tu publicación, muy útil
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